無法逃離的貧困泥沼-菲馬尼拉市郊大型垃圾場Smokey Mountain

菲聊不可 Feitalks.com 新聞報導：在這裡，你能看到的不僅僅是堆積如山的垃圾。你還能看到在垃圾堆中由廢舊鐵皮，木板，輪胎搭建的簡易小屋；房子前人們在熱火朝天地分揀塑膠瓶子塑膠袋；穿過小屋，街角的小鋪子正將富人丟進垃圾桶的肉分揀、清洗、油炸、再製作成菜餚進行售賣；

抬頭看，本該坐在教室裡的孩子們卻在垃圾山上焚燒電線以回收電線裡的銅絲來補貼家用。這裡就是曾經位於菲律賓馬尼拉市郊的大型垃圾場斯莫基山，又稱「冒煙山」（Smokey Mountain）。你或許能猜到，這個名字正來自拾荒者焚燒垃圾時所產生的有毒煙霧。

嚴峻的生存挑戰

生活在垃圾掩埋場當中，糟糕的環境隨時威脅著斯莫基山居民的健康與安全。拿居民用水舉例，菲律賓社會福利與發展部（Department of Social Welfare and Development）的調查統計顯示，當地60%的居民住所中沒有廁所，88%的居民日常用水來自於消防栓，公用水龍頭和流動水販。在這個垃圾遍地的區域，也很難想像水管和下水道要如何鋪設進住戶用廢棄物搭建的臨時小屋當中。

由於缺乏公共廁所，乾淨水源以及醫療服務，許多疾病在人口密集的斯莫基山快速傳播。在這裡類似腹瀉一類的常見疾病都可能因為治療不及時或治療不當而導致病人致命。另外，當地拾荒者常用焚燒廢棄電線、電子垃圾的方式來回收金屬。

電線外的膠皮在焚燒後產生戴奧辛等致癌物，污染大氣的同時，吸入身體後會對人體免疫系統產生不良影響，進而致病。垃圾焚燒也會導致社區內的消防安全的隱患增加，更糟的是，斯莫基山貧民窟人口十分密集，根據菲律賓社會福利與發展部的調查，斯莫基山大約有3000多戶人家，人口總數超過13,000人， 13,000多人聽起來似乎不是一個非常龐大的數字，但他們居住的斯莫基山佔地約29公頃，這意味著斯莫基山的人口密度高達每公頃400多人。

讓我們換一個比較直觀的方式來說明這個數字的恐怖，馬尼拉的平均人口密度為每公頃93人，而斯莫基山的人口密度是本地平均值的四倍有餘。這座垃圾山的人口數量逐年膨脹，到了20世紀八十年代，亞洲發展銀行估計斯莫基山的人口已經達到了30,000人。

在這樣的人口密度下，你或許可以想像到一旦一個房子起火，火勢會迅速蔓延到周圍大量的住戶家中，且使疏散變得極為困難。除了垃圾焚燒的明火外，偷電以及私自安裝的電源線路因過載或短路引起的火災也屢見不鮮。

斯莫基山這座大型垃圾場有著足足四十餘年的歷史。 20世紀五十年代，該地區開始了小規模的垃圾傾倒。隨著20世紀70年大到80年代馬尼拉這座大都市的快速發展，大量的垃圾被運輸到“斯莫基山”，該地區逐漸成為了馬尼拉主要的垃圾傾倒場。這種經濟的快速發展的趨勢吸引了大量的外地人口，但有限的就業機會吸引了其中的一部分人加入了斯莫基山的拾荒行列。

同時，大量的垃圾湧入，破壞了當地的土壤環境及水體環境，原本依賴農業和漁業自給自足的原住民也難以維持生計，該地區陷入了貧困的窘況。 1983年，菲律賓第一夫人兼政治家伊梅爾達·馬科斯，首次啟動了針對該垃圾場的改造計劃，並強制要求居住在此地的拾荒者外遷。可問題並未解決，1988年1月阿基諾政府重新開始計畫整改這座垃圾山，並計畫在1992年前，完成垃圾場的搬遷。

終於，1995年，「斯莫基山」垃圾場正式關停，此後，該地區便成為了斯莫基山開發改造計畫（Smokey Mountain Development and Reclamation Project）的核心區域，該計畫主要目標就是解決斯莫基山居民的住房問題。

事實上，惡劣的生存環境和極端的貧窮使這座垃圾山一度成為備受國際社會關注的貧民窟。如前文所述，在菲律賓政府的推動下，這座斯莫基山垃圾場被正式關閉。但令人費解的是，在政府和非政府組織（NGO）等多方行動者努力試圖為居民提供廉價住房改善居住環境，幫助居民脫貧的情況下，這座垃圾山的大多數居民竟然選擇了搬遷到附近的垃圾山，回歸到條件惡劣的拾荒生活。為什麼這些貧民窟居民會選擇返回垃圾山繼續拾荒生活？他們真正的需求是什麼？政府和非政府組織針對這些需求的扶貧工作分別有怎樣的重點和不足？

作者希望能透過這樣的反思，從斯莫基山過往的扶貧工作中吸取經驗和教訓，以幫助扶貧工作者展開更符合當地人需求的扶貧計畫。

政府住宅改善措施背後的爭議

如果站在政策制定者的角度來看，菲律賓馬尼拉的這座隱藏在繁華都市陰影裡的斯莫基山貧民窟因為其居民極端惡劣的生活環境而飽受國際社會的詬病，四十年餘年來已經成為了政府的一塊「心病」。為了提升馬尼拉作為國際化大都市的形象，科拉松·阿基諾政府向國際社會承諾會將馬尼拉打造成「乾淨，衛生，沒有拾荒者」的城市。

阿基諾政府計劃將斯莫基山的垃圾遷移至馬尼拉市外的垃圾廠，並回收垃圾來發電或製作肥料。同時，政府會安置當地的拾荒者並且為他們提供就業培訓，以幫助他們尋找其他行業的工作。 1993年，在科拉松·阿基諾和菲德爾·拉莫斯兩任總統的推動下，政府與建築公司R-II Builders達成了有關斯莫基山開發改造項目的合作。

隨著最後一輛裝滿垃圾的卡車駛離這座垃圾場，恍惚間，足有二十層樓高的斯莫基山似乎從未在這片馬尼拉郊區存在過，取而代之的是拔地而起的住宅大樓，繁忙的港口和宏偉的教堂。不久之後，政府承諾拾荒者可以回到這裡，用較低廉的價格租房子。

然而現實並沒有表面看起來那麼美好。事實上，對於貧窮人口來說垃圾裡面隱​​藏著相當可觀的財富，比起菲律賓其他的地區，在馬尼拉週邊拾荒的收入雖然微薄，但還是要高於在鄉村工作一整天的收入。在就業困難的情況下，回收垃圾成為了一項零成本低門檻，能幫助窮人養家的副業。

因此，在一座垃圾山被拆除的同時，就會有另一座垃圾山興起，並吸引拾荒者前往。實際上，在菲律賓政府試圖將馬尼拉莫基山搬離的過程中，許多斯莫基山的居民自發性地選擇遷移到了帕亞塔斯垃圾場（Payatas Dumpsite）。

2000年，就在斯莫基山居民遷移過去後的不久，帕亞塔斯就發生了令人痛心的災難——垃圾場中的一座垃圾山坍塌，隨後引發了火災。山崩掩埋了上百居民的臨時住宅，有200多位居民在這場災難中不幸死亡。在事件的發酵下，政府下令這座垃圾場進行整改。

2004年垃圾場開始實施嚴格的管制禁止外來人員進入，並在2017年帕亞塔斯垃圾場宣布永久關閉。就這樣，隨著政府政策的變化，依靠垃圾維持生計的拾荒者們被迫輾轉於各大垃圾場。

對原斯莫基山貧民窟的居民來說，被拆除的斯莫基山不僅是重要的收入來源，也是他們住了十多年的家。菲律賓社會福利與發展部的調查顯示，斯莫基山85%的居民認為他們擁有他們所居住的房屋，74%的居民希望能在原有住房的基礎上進行改造以提升生活品質。

然而法律並不承認他們對於這片土地的所有權，斯莫基山的拾荒者被認定為是非法佔地者。那麼換一個角度，在拾荒者們看來，政府收回了本屬於他們的免費住房，搬走了他們賴以為生的垃圾山。留給拾荒者們的選擇，要嘛花錢去租政府分配給他們的廉價住房，要嘛搬到別的垃圾山去討生活。政府提供的住房雖然簡陋，但相較於垃圾山，衛生安全條件的確有了質的飛躍。

同時，社區內也配備了網咖和籃球場等硬體設施。可相應的，由於地處馬尼拉，它的租金比馬尼拉市外的廉價住房項目貴上了7-8倍，這對斯莫基山的居民來說是一筆負擔很大的費用。

斯莫基山貧民窟的居民大多在過去不需要繳房租的情況下，除了回收垃圾之外，仍需打好幾份零工或借錢才能勉強維持一家數口人的生活。另外，由於垃圾山被遷走，居住在原斯莫基山位置的拾荒者需要花費大量的時間才能步行前往附近其他的垃圾場，這也在一定程度上也擠壓了居民一天的收入。

可想而知，斯莫基山社區只有小部分不那麼貧窮的居民才能夠選擇住進政府提供的廉價住房，而更加貧窮的大多數居民則選擇了放棄或暗中出售自己的住房名額，隨後遷移至別的垃圾山。

社區也是斯莫基山居民認同的一部分。和大部分菲律賓的人口一樣，他們極為重視社區成員間具有人情味的連結。例如，鄰居會互相借錢來幫助家中有喪事的家庭籌措葬禮所需的費用。再例如，很多家庭雖然異常貧窮，但他們會力所能及的收養鄰居家的孤兒或是為他們提供飯食。

然而，廉價住宅把原本緊密聯繫的社區紐帶拆散，將一群不熟悉的家庭組合成新社區，導致社區內的矛盾激增。

以貧窮為賣點？經濟援助是把雙面刃

1986年，費迪南德·馬可斯政府長達20多年的腐敗專治終於被憤怒的民眾推翻，在任期間利用職務之便，馬可斯夫婦非法聚斂了巨量的財富並過著極盡奢靡的生活。

隨著科拉松·阿基諾總統的上台，外國媒體紛紛湧入菲律賓，試圖記錄馬可斯政權的腐敗統治是如何毀掉菲律賓經濟的。

位於馬尼拉郊區的斯莫基山的貧民窟和馬尼拉中心的富人區恰好形成了媒體想要的鮮明的對比，它是腐敗統治下菲律賓社會巨大貧富差距的縮影。也因此，斯莫基山惡劣的生活環境和貧窮的拾荒者作為相當抓人眼球的“素材”，不單單吸引了媒體，也吸引了很多非政府組織。這些組織為了改善斯莫基山居民的生活，嘗試了各種模式來直接或間接的提供經濟方面的援助。生態旅遊就是這些模式的一種。

觸目驚心的生存環境與當地人樂觀的精神很容易喚起來自歐美等已開發國家國家遊客的同情心，進而募集到捐款來幫助斯莫基山居民。當然，這些公益組織希望生態旅遊不只是單純的經濟援助，更要讓當地的居民參與脫貧的工作。

像 Smokey Tours這樣的致力於生態旅遊的公益組織有很多，他們僱用當地的嚮導並給他們發放工資，讓當地人有途徑通過自己的努力去改善生活，並為自己的社區做出貢獻。另一個經濟援助的模式是幫助當地人改善原有的垃圾回收模式，以此為基礎開展其他副業來吸引外來的資金。

亞洲發展銀行在斯莫基山地區也進行了類似的計畫——透過建立垃圾回收設施並提供相應的培訓，讓斯莫基山居民有機會學習到更加安全，現代化的垃圾回收技術。在各類非政府組織的幫助下，這些被回收的垃圾有一部分回收材料被製作成了籃子、坐墊、玩具等各種工藝品。這些工藝品透過線下零售或線上網購的形式被銷往海外，為社區提供了相當可觀的收入。

如此看來非政府組織所做的努力的確有一定的成效，他們鼓勵當地居民參與到扶貧工作中來，讓斯莫基山居民自己去思考，作出決策並行動，而公益組織尊重居民的想法並在此基礎上提供相應的指導和經濟援助。在這樣的模式下，非政府組織的改善策似乎更貼近斯莫基山居民的生活，但作者也對這種模式的永續發展性感到擔憂。

作者認為斯莫基山這座貧民窟之所以得到非政府組織極高的關注度，不僅是因為其居民面臨生存危機，更主要的是由於20世紀80年代末，菲律賓發生了巨大的政治變革，國際社會的目光集中在了馬尼拉這座城市。在馬尼拉，貧窮人口的生存挑戰本就是已經持續了數十年的常態，而斯莫基山在政治變革的關鍵節點中幸運地得到了關注。

那麼想像一下，隨著最著名的斯莫基山貧民窟被政府遷走，當地居民為了生活遷徙到了一座又一座新的垃圾山中，他們在其他垃圾場的貧困生活還會繼續得到如此高的關注度嗎？很遺憾，答案或許是否定的。

斯莫基山居民在第一次遷移到帕亞塔斯垃圾場時，斯莫基山的熱度尚未褪去，再加上帕亞塔斯垃圾場不幸發生的大規模人員傷亡事件，使得一些組織仍然持續追踪這些拾荒者的生活狀況並給予支持。

但2017年隨著帕亞塔斯垃圾場正式關閉，這些拾荒者彷彿悄無聲息地「消失」了。很顯然，他們很大可能在某處繼續著貧困的拾荒生活，但隨著熱度的褪去，他們去了哪裡似乎不再是非政府組織重點關注的問題。

雖然非政府組織非常關注斯莫基山社區如何在未來獨立維持健康的發展模式，但以貧窮作為賣點吸引到經濟援助很有可能會阻礙社區的發展。就拿生態旅遊舉例，斯莫基山居民整體對於遊客是歡迎的，因為他們的捐贈能夠解決居民們的燃眉之急，但是同時，居民自身也十分擔憂會對這種捐贈產生依賴性——他們也十分清楚這種經濟援助是短期且不穩定的。

其實，重新審視斯莫基山生態旅遊的基本邏輯，作者認為這類旅遊帶來的外來援助陷入了一個邏輯怪圈——斯莫基山的貧窮是生態旅遊的重要的賣點，換言之，如果當地居民沒有處於如此惡劣的生存環境，這個地方很難吸引遊客前來旅遊。

那麼，如果斯莫基山想要持續吸引遊客、募集捐款，當地需要做的就是持續向遊客展示貧困的現狀，這也導致了徹底改變貧困現狀的動力不足。

非政府組織幫助當地居民販售的手工藝品也是同樣的道理，如果不打著扶貧的旗號，這些商品在市場上是非常缺乏競爭力的。此外，「販賣」貧窮還有可能會加深社會對於當地貧困群體的刻板印象，使得他們在求職謀生方面面臨更多的歧視。

教育不是脫貧工作的萬金油

無論是政府或非政府組織，各種扶貧工作都對教育抱持很高的期望。政府為當地學齡兒童提供了免費的教育；教會為了讓當地的青少年走出垃圾山，著重培養他們的藝術素養，並在世界範圍內組織了巡迴歌舞演出來籌措用於他們教育的資金；非政府組織也為當地居民提供了職業技能培訓，讓居民掌握更多謀生手段。

這些扶貧工作的展開，無疑地使部分居民和他們下一代的生活得到了改善。但是，在斯莫基山上，還是有不少的學齡兒童繼續過著幫父母撿垃圾來補貼家用的生活。作者認為，減免了學費的免費教育有許多的隱形消費，一個孩子上學家庭還需要為其提供相對乾淨體面的衣物，前往學校的交通費用，讀書時所需的文具書本等。假如只有一兩個孩子，對於斯莫基山的居民來說，這些瑣碎的費用累積起來可能勉強負擔得起。

可是現實是，受天主教的影響，菲律賓禁止墮胎，而避孕措施對貧窮人口來說十分昂貴。這導致在斯莫基山，平均每家有五到六個孩子，一個家庭很難支撐所有的孩子都去上學的費用。此外，雖然斯莫基山大部分人口都接受過一定程度的教育，但根據統計，接受了本科教育的人口在當地僅佔不到5%。

小學和初高中教育並不足以讓當地人口在就業上掌握決定性優勢，而本科教育的費用又是家庭難以承受的負擔。即使接受了大學教育，由於菲律賓社會極為重視人脈關係和家庭背景，在就業方面，貧民窟出身的求職者往往面對的是用人單位的歧視與偏見。作者認為，教育雖然能為居民及下一代的生活帶來改善的機會，但卻無法徹底解決結構性的貧窮問題。

總結

如此看來，針對於斯莫基山的扶貧政策對當地部分居民的生活起到了改善作用，然而對於斯莫基山大多數貧困人口來說，貧困問題並沒有得到改善。

這樣的結論多少有些令人沮喪，但作者認為，貧窮人口的處境是具體且多元化的，在製定政策時，政策應當具有一定的普遍適用性，但完美的政策是不存在的。

正因為有前人對政策不斷的試驗和後人的反思、總結、再嘗試，扶貧的相關政策才能夠進一步的完善，使其更加腳踏實地，貼近貧困人口的真實需求，讓更多的人群能夠享受到政策帶來的福利。

那麼，要如何才能製定出更貼近貧困人口生活需求的政策呢？作者認為首先，決策者身處於和貧困居民不一樣社會環境中，往往會從自己的常識出發制定脫貧計劃，導致其脫離實際需求。因此，需要決策者走進貧困社區，並且邀請貧困人口參與到政策制定當中，充分聽取當地居民的意見，把當地人民的對於社區問題本土化的理解融入到政策當中。

第二，對於多元化且具體的貧窮現象，政府的政策只能解決一部分居民的問題。那麼，為了彌補這個缺點，政策的推行應該要彈性化以適應不同類型的貧困人口的需求，並避免「一刀切」。最後，扶貧政策的推行只是所有工作的開始，決策者應該密切追蹤貧窮人口的狀況，並根據階段性的成果和顯露的問題來反思並改善政策。

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新聞來源：無法逃離的貧困泥沼？對菲律賓馬尼拉垃圾場改造政策的反思